В своей последней статье премьер-министр Владимир Путин немало внимания уделил электронной демократии. Знакомые с этой темой читатели заметили, что предложения Путина перекликаются с концепцией «Облачной демократии», разработанной Леонидом Волковым и Федором Крашенинниковым. Недавно был опубликован ответ создателей «Облачной демократии» на статью Владимира Путина.
Многие читатели статьи В.В. Путина «Демократия и качество государства» обратили внимание на то, что премьер-министр, говоря об электронной демократии, повторяет некоторые тезисы нашей брошюры «Облачная демократия», изданной в июне 2011 года. Мы ни в коем случае не претендуем на какую-либо монополию или приоритет в вопросах электронной демократии, на эту тему есть большое количество литературы, а рассуждения о том, что интернет-технологии способны вдохнуть новую жизнь в демократические институты, давно стали общим местом. Но так уж получилось, что мы первыми в России издали монографию по электронной демократии и первыми же подошли к практической ее реализации (в проекте Democratia2.Ru), так что мы не могли не заметить статьи Путина, и, конечно, нам хочется ее прокомментировать.
Читая Путина
Автор начинает с констатации очевидного факта о том, что «огромное, постоянно возрастающее число российских граждан уже привыкло получать информацию мгновенно, нажатием кнопки», и отмечает запрос на «постоянное, а не «от выборов к выборам» участие граждан в политике и управлении». Следовательно, «современная демократия как власть народа не может сводиться только лишь к «походу к урнам» и им заканчиваться. Демократия должна иметь механизмы постоянного и прямого действия, эффективные каналы диалога, общественного контроля, коммуникаций и обратной связи», пишет Путин, и с ним нельзя не согласиться.
Здесь можно было бы уже ожидать конкретных предложений об электронных выборах и электронном принятии решений, о краудсорсинговом законотворчестве, об электронной карте гражданина как ключе к современным формам взаимодействия с государством — да мало ли о чем!
Но конкретных предложений всего полтора.
Во-первых, Путин предлагает «ввести правило обязательного рассмотрения в парламенте тех общественных инициатив, которые соберут 100 тысяч и более подписей в Интернете». ОК, запомним, мы к этому предложению еще вернемся.
Во-вторых, постулирует, что «интернет-демократия должна быть встроена в общий поток развития институтов прямой референдумной демократии. Особенно широкое применение она должна получить на муниципальном и региональном уровне». Это предложение конкретным назвать все же трудно: ни о каком «потоке развития институтов прямой референдумной демократии» в России речи не идет — нет ни институтов, ни их развития, ни, тем более, потока. (Организованные «сверху» референдумы по укрупнению субъектов Федерации и несколько муниципальных референдумов по изменению границ поселений — вот весь послужной список прямой демократии в России в XXI веке. Было несколько попыток инициировать референдумы того или иного уровня «снизу», да все они разбились о запретительное законодательство.)
Путин и институты
Перечисляя различные демократические институты, развитие которых должно получить новый импульс с внедрением технологий электронной демократии, Путин упоминает общественные советы, обсуждения законов и референдумы. Каждый раз в том духе, что мы уже немало сделали в плане становления этих институтов, они уже работают, а новые технологии сделают их еще более эффективными, полезными, хорошими.
В лучшем случае это заблуждение.
Ни один из этих институтов не работает, а электронная демократия является не панацеей, но лишь техническим средством, инструментом. Как говорят айтишники, «если автоматизировать хаос, получится автоматизированный хаос». Если перевести на электронные рельсы имитационный институт, то получится электронная имитация.
Про референдумы мы уже говорили выше, что же касается обсуждений законов и общественных советов, то эти институты в свое время тоже появились как попытка насильственно «демократизировать» те или иные сферы общественной деятельности.
В Думе вместо реальных субъектов политического процесса — толпа андроидов, набранных по объявлению в газете «Из рук в руки»? Депутаты не выполняют представительную функцию, не предлагают и не обсуждают законы, а лишь нажимают кнопки? Попробуем обсуждать законы «общественностью».
Государственные органы неподконтрольны и неподотчетны населению? Их деятельность непрозрачна? Создадим при всех общественные советы и общественные палаты.
Понятно, что это эрзац-ответы, это поиск оброненного кошелька не там, где его потеряли, а там, где светит фонарь. «Общественное обсуждение законопроектов» по эффективности всегда будет многократно уступать конкурентной, профессиональной Думе, избранной на честных выборах. Вместо «общественных советов» много лучше были бы инструменты оценки и мотивации государственных органов, которые ориентировали бы их на прозрачность, делали бы их сервисно-ориентированными.
Конечно, такие эрзац-институты оказываются мертворожденными. Громкое общественное обсуждение закона о полиции закончилось едва отличимым от нуля результатом, прошло скорее по формуле «мы посовещались, и я решил». Что же касается всевозможных общественных советов, то, как правило, те органы, которые они призваны контролировать, сами решают, кого они хотят видеть в составе этих советов, сами решают, с кем, где, что и когда обсуждать. Наша власть (и лично Путин) предпочитает устраивать обсуждения сложных тем так, чтобы в них не участвовали неприятные ей люди, не использовались неконтролируемые площадки и не звучали альтернативные позиции.
Гальванизация этих мертвых институтов с помощью приписывания к каждому из них буковки «е» в начале, конечно, возможна, но результат ее абсолютно предсказуем.
О конкретных предложениях
Говоря о референдумах и прямой электронной демократии, Путин сразу переходит на муниципальный уровень. Несомненно, муниципальный уровень имеет самое прямое отношение к созданию комфортной для человека среды обитания, и на этом уровне граждане должны иметь максимум возможностей для высказывания своих мнений и реализации своих идей об организации местного самоуправления на конкретной территории. Но совершенно непонятно, почему муниципальная власть должна быть под постоянным контролем граждан, а региональная и федеральная — нет. Между тем в технологическом плане нет никакой принципиальной разницы между участием граждан в местном самоуправлении или в решении вопросов федеральной политики. Электронная демократия сегодня — это набор детально проработанных и успешно обкатанных во многих странах технологий (а не какой-то сомнительный инструмент); ее можно просто брать и внедрять, и любые намеренные самоограничения выглядят странными и произвольными.
То же самое двойственное ощущение оставляет и идея о петициях, собирающих более 100 000 подписей, чтобы стать обязательными для рассмотрения Государственной Думой. (Именно эта идея обсуждается больше всего, поскольку она выделяется из общего массива текста огромной путинской статьи своей конкретностью.) Явится ли внедрение механизма электронных петиций первым шагом к реальной интернет-демократии в России? Вряд ли. Ведь Путин сразу оговаривает, что «нужно будет разработать порядок официальной регистрации тех, кто хочет стать участником такой системы», и мы сразу вспоминаем о судьбе многих как бы демократических инструментов, которые стали на практике инструментами манипулятивными — вроде закона о регистрации партий, который на самом деле является законом об их нерегистрации, или процедуры самовыдвижения кандидатов на выборах, которая на самом деле является процедурой управления списками кандидатов. Сразу встают перед глазами два простых и понятных сценария: когда власти надо срочно ввести в информационную повестку какую-то тему, организуется «широкий порыв народных масс» и быстро собираются необходимые электронные голоса; когда обсуждение идет по неудобному руслу, то оно либо объявляется несущественным, так как «опять собрались бездельники, которым нечем заняться, а простым рабочим людям закон нравится», либо оказывается, что подписанты петиции как-нибудь не так зарегистрированы и не могут быть посчитаны.
Немного истории
Предыдущий абзац может показаться слишком категоричным: мол, авторы a priori считают, что система петиций создается лишь для манипулирования общественным мнением, а не для демократизации общества. Но ведь мы читаем не статью абстрактного политолога и даже (об этом говорит отсутствие сведений об оплате публикации из избирательного фонда) не предвыборную публикацию кандидата в президенты, мы обсуждаем статью председателя правительства, а до того — президента РФ, и никак не можем воспринимать то, что он говорит, в отрыве от того, что он делал в течение последних 12 лет в сфере «развития демократии».
Здесь кажется очень уместным напомнить Владимиру Владимировичу некоторые вполне конкретные этапы большого пути, имеющие непосредственное отношение именно к становлению электронной демократии в России; эти воспоминания делают наш скепсис абсолютно обоснованным.
Вот всего два ярких примера (их число может легко быть увеличено).
В первый раз шаг к электронной демократии при Путине не был сделан в 2001–2002 годах. Именно в этот период была подготовлена революционная по своему содержанию ФЦП «Электронная Россия (2002–2010)». На ее реализацию были выделены огромные по тем временам деньги — более 50 млрд рублей. Это сейчас со спокойной душой можно потратить 15 млрд на веб-камеры, а в те времена (когда про откат с госконтрактов в 5% говорили шепотом, как про какую-то невероятную наглость) потраченные на информатизацию государства 50 млрд рублей казались бюджетом, способным перевернуть страну. И действительно, в составе ФЦП было запланировано свыше 150 конкретных и разумных мероприятий по переводу работы всех государственных органов исключительно на электронные рельсы, в том числе и в сфере взаимодействия с гражданами и бизнесом.
И в этот момент столкнулись два мира: с одной стороны, ИТ-сообщество, которое видело пути решения поставленных амбициозных задач и наперебой предлагало свои услуги, вдохновленное задачей модернизации государства с помощью новейших наработок мировой ИТ-индустрии; с другой стороны — близкий друг Путина министр связи Леонид Рейман и пул из трех-четырех близких к нему компаний, которые видели в ФЦП «Электронная Россия» фантастические возможности для себя (но не для страны).
Кто победил в этом коротком и ярком столкновении — хорошо известно. К 2006–2007 году программа «Электронная Россия» была полностью свернута, а в 2009 году остаток денег по неразыгранным лотам без конкурса, постановлением правительства (Путин тогда был уже его председателем), просто отдали «Ростелекому». Результатом реализации ФЦП с точки зрения ее результатов для государства стал полный и круглый ноль (ответственности никто не понес). А если бы программа «Электронная Россия» была реализована хотя бы наполовину, то к 2010 году у нас уже было бы полноценное электронное правительство и полноценная система межведомственного электронного взаимодействия, через интернет оказывались бы все государственные услуги, а электронная подпись была бы у каждого гражданина России. И сегодня мы обсуждали бы не странноватый механизм петиций, а полноценные электронные выборы, безо всяких ЦИКов, ТИКов и УИКов, с электронным сбором подписей, с прозрачными и проверяемыми результатами.
Эта история продолжается и сейчас: за несколько лет работы широко разрекламированного портала госуслуг электронную подпись на нем получили всего около 800 человек, а графики запуска электронных госуслуг сдвигаются год за годом, уходя в далекое и туманное будущее.
Второй пример того, как при Путине шансы на внедрение электронной демократии были серьезно снижены, относится к концу 2004 года. Тогда в профессиональной сфере шла широкая дискуссия вокруг закона об ЭЦП. Закон этот, принятый 10 января 2002 года, был огромным прорывом для своего времени. Сам факт выведения электронной подписи из режимной сферы в сферу широкого делового оборота был крайне важным. Однако этот закон был весьма несовершенен; фактически он давал возможности использования ЭЦП для хозяйствующих субъектов, но не для граждан. Получение ЭЦП гражданином было делом слишком муторным и обусловленным слишком большими процедурными сложностями и юридическими заморочками.
За первые три года с момента принятия закона об ЭЦП было наработано достаточно практики, чтобы понять, что и как следует в нем исправить, чтобы сделать применение ЭЦП массовым и повсеместным; к этому времени перед глазами были уже и европейские примеры (прежде всего Бельгии и Эстонии), и достаточная технологическая база в виде сети коммерческих и государственных удостоверяющих центров. Профессиональное сообщество совместно с уполномоченным государственным органом в сфере применения ЭЦП (Росинформтехнологии) выступило с проектом внесения изменений в закон об ЭЦП, а также с проектом закона «Об электронном документе», который сделал бы возможным отказ от бумаги во всех сферах взаимодействия граждан, государства и бизнеса.
Весь этот пакет законов стал жертвой сложной аппаратной борьбы между Росинформтехнологиями, Минсвязи и Минюстом, детали которой весьма увлекательны, но слишком специфичны для формата этой статьи; в сухом же остатке — закон «Об электронном документе» канул в Лету, а новый закон «Об электронной подписи» был принят с задержкой «всего» на семь лет, в апреле 2011 года, буквально в той же редакции, в которой он был впервые предложен в 2004 году. Эта редакция, в свою очередь, является практически полной калькой евросоюзовской Директивы «Об электронной цифровой подписи» 1999 года и никак не учитывает тех шишек, которые были набиты за многие годы ее применения в европейских странах с 2004 года и по наше время; для очень динамичной и быстро развивающейся предметной области это недопустимо много.
Фактически на пути широкого внедрения современных технологий аутентификации граждан в их взаимоотношениях между собой и государством мы потеряли как минимум 7–8 лет, а то и больше. А Путин и его окружение сделали достаточно для того, чтобы воспринимать его рассуждения о необходимости развития электронной демократии примерно с той же степенью внимательности, какую следует уделять рассуждениям педофила о воспитании детей.
Глубинные разногласия
Есть и еще более фундаментальные соображения, которые заставляют считать все путинские откровения об интернет-демократии, открытости и 100 000 подписях в интернете изначально сомнительными.
Во-первых, эту статью писал совершенно точно не Путин. В том смысле, что это не его личные мысли и не его убеждения. Это то, что ему посоветовали написать для сглаживания противоречий с нами, «живущими в сети». Причем посоветовали какие-то люди, которые совершенно не в курсе всего того, о чем мы писали чуть выше.
Почему мы так уверенно об этом говорим? Да потому что все годы своего пребывания во власти Путин демонстративно подчеркивал свое равнодушие к интернету и неоднократно прямо говорил, что не пользуется им. Путин — человек старой закалки, он относится к тому типу руководителей, которые сидят за пустым письменным столом и читают распечатанные на бумаге справки. Уже только поэтому его внезапный порыв в сторону электронной демократии и работы с населением через интернет кажется не более убедительным, чем проповедь вегетарианства хозяином бойни.
А если это не глубинные личные убеждения Путина, а просто часть его предвыборной стратегии «всем понравиться», то совершенно очевидно, что все эти идеи и начинания даже не начнут реализовываться. Или обернутся освоением очередного космического бюджета очередными людьми из его ближайшего окружения (кстати, почему бы и не тем же Рейманом?).
Во-вторых, Путин никогда не любил играть с открытыми картами. Это его главный политический принцип. И главное — его расхождение с теорией и практикой сетевого общества. Когда мы формулировали идеи об «облачной демократии», мы ставили во главу угла прежде всего прозрачность и открытость всех взаимоотношений; центральное место в нашей книге занимает глава «Принудительная честность», в которой мы показываем, что отказ от анонимности и раскрытие информации являются необходимыми условиями для успешно функционирующей электронной демократии. Между тем келейность и византийская интрига — это основные методы путинской политики, в чем мы все могли убедиться за 12 лет. Путин всегда оставляет пространство для маневра, зачем же он будет сам себя загонять в тупик, связывая себе руки необходимостью учитывать волеизъявление граждан?
Неслучайно Путин, сказав «а», не говорит «б». Вся идея прямой электронной демократии довольна проста: если человек зарегистрировался в сертифицированной государственной сети, то через нее он может изъявлять свою волю по всем вопросам, непосредственно участвовать в управлении государством и, в частности, сам выдвигаться на какие-то посты или создавать партии.
А то, что предлагает Путин, ведет к абсурдной ситуации: для внесения в Думу законопроекта электронный голос «специально зарегистрированного» человека, поданный через интернет, признается государством, но вот собранные в сети подписи в поддержку своей кандидатуры даже на местные выборы использовать невозможно. Хотя и тут и там речь идет лишь об установлении волеизъявления гражданина.
В этих противоречиях нам видится не сырость путинских предложений, а их фундаментальная нереализуемость. Все, что нам написал Путин, — просто благопожелания, предвыборные обещания для карикатурных «блогеров и хипстеров», чтоб они не ходили по митингам, а ждали, пока «новый Путин» дарует им сетевую демократию.
Электронная демократия — это игра по понятным правилам с открытыми картами. Путин в такие игры не играет — и не собирается. Когда правила зафиксированы и их нельзя менять под себя на ходу, то можно и проиграть и лишиться власти — а это в его планы не входит. Так что, как и раньше, все предложения по уравниванию шансов для чиновников и граждан будут саботироваться и подавляться со всей решимостью всей вертикали, и прежде всего — самим Путиным как главным бенефициаром российской политической системы.
Положительное во всем этом только то, что власть уже не может дальше игнорировать развивающееся сетевое общество и судорожно ищет способы ему угодить (а в идеале — победить его и взять под контроль). Но развитие технологий не остановить, и потому громоздкая система бюрократии со снующими по коридорам чиновниками и бесконечными бумажками с печатями и подписями обречена.
Леонид Волков, Фёдор Крашенинников
Добавить комментарий